如何落实《城市设计管理办法》？——新加坡体系镜鉴

编者按

《城市设计管理办法》的施行使我国“城市设计”取得了法定的地位，是设计的一大突破。接下来我们将面对一些更具体的问题，例如：城市设计与城市规划体系应该如何协调？城市设计又如何解决管理和实施难的问题？

本期文章介绍新加坡的经验。新加坡的城市规划体系简明而严谨，城市设计有效地贯穿在城市规划的全过程。同时，新加坡的“一张图”管控平台、双信封的投标模式、弹性的设计豁免机制等，保证设计品质能在开发建设中充分实现。

本期二篇《 法定设计？公共审美！本土特色……》是对崔愷院士关于如何理解城市设计和它的“全面推进”的访谈内容。

《城市设计管理办法》（以下简称“办法”）于2017年6月1日起开始实施。“办法”规定：

城市应结合具体情况在城市总体层面、重点地区层面、街道和街区层面开展城市设计，并纳入到总体规划、控制性详细规划法定性规划中予以落实。

在管理方面“办法”提出有条件的地方可以建立城市设计管理辅助决策系统，并将城市设计要求纳入城市规划管理信息平台。

“办法”不仅明确了城市设计工作的重要性和编制内容，更强调了城市设计应纳入法定规划的规划管理中，保障其可实施性。接下来的问题，就是各地规划部门如何理解和落实“办法”？——新加坡的城市设计与城市规划的叠加与传导，乃至实施管理方法或许可以给我们提供一些启发。

综述

新加坡城市规划与设计体系

分级规划体系与相应城市设计路径：

新加坡规划过程包含了概念规划、总体规划和规划实施三部分，城市设计发生在城市规划的各个阶段，设计与规划形成整合运作体系。技术性内容得到了制度性内容的支持，是新加坡城市设计要规划体系成功整合的关键所在①。

新加坡城市设计与规划整合运作

概念规划（相当于我国的战略+部分总规内容，但不法定化）中城市设计关注全域的空间布局形态和环境要素分区。

总体规划（相当于我国的控规）中城市设计关注公共体系和三维环境美学，同时总体规划中叠加了针对市中心区11个细分区域（橙色线范围）的城市设计导则。

新加坡全域范围和导则控制区范围

（橙色范围，根据ura最新资料）

实施规划管控：除在政府主导的公共开发中进行城市设计方案“畅想”，新加坡还在政府与私人开发的博弈中通过规划管理手段要求私人“提供满足一定品质的公共物品”。新加坡通过“设计控制”限制分散的开发设计，“限制”本身也是一种设计过程。设计控制一方面从环境美学的角度避免低品质的无序建设，另一方面从人性化和城市使用的角度限制私人开发行为对城市公共系统的不作为。

城市设计与城市规划

第一层级

概念规划中的城市设计

1. 概念规划简介：

非法定的战略性规划，主导新加坡未来40-50年的土地供应规模、功能引导和交通设施布局，每10年修编一次。

2. 城市设计思维：

1971年第一版概念规划提出了“环形城市”（A‘Ring’City）结构和“要素分区”的空间发展愿景，奠定了新加坡环绕核心生态空间（水域集中区）、各卫星镇间隔生态廊道分散发展、在滨海湾建设高密度国际金融中心的城市空间框架。历版的概念规划也延续和强化了“环形城市”的设计思维。

新加坡历版概念规划

新加坡概念规划1971

新加坡概念规划2011 

3. 管理要点：

将概念规划中的设计理念传导到下层次总体规划中。“环形城市”设计的核心理念在于保护城市生态核心和廊道，城市组团分散发展。概念规划中确定的自然生态要素和城市功能布局通过向下传导到法定规划总体规划中定界并细化落实。

第二层级

总体规划中的城市设计

 新加坡总体规划2014

1. 总体规划：

法定的详细土地利用规划，主导新加坡未来10-15年的中期性土地供应与布局，细化概念性规划的总体框架，每5年修编一次。总体规划是由九十年代新加坡5大片区，55个分区的“发展指导图”（DGPs）拼合而成，并以此为基础持续深化，是以区划和容量控制（确定地块容积率和建筑最高层数）为核心、到地块深度的综合规划。

总体规划的核心是功能区划和容积率控制（以新加坡河片区Singapore River为例）

住宅项目容积率及建筑层数限制

2. 城市设计思维：

总体规划中叠加了专项&详细控制规划（以下简称“专详规划”，针对全域）和城市设计导则（针对市中心区11个片区）。一方面“专详规划”在全域范围内从设计角度关注5个城市需要重点管控的“公共系统”，将各项系统落实到具体边界、用地或建筑；另外一方面在市中心区11片区针对其核心特征，以管控内容差异化、管控深度详细到建筑细节的城市设计导则进行“设计控制”来指导城市三维的建成环境开发。

专详规划：包括了公园水体、高度控制、临街公共活力激发、拥地住宅、街区&城市设计区&历史保护区规划。

例如其中临街公共活力激发专项规定在活力激发区域的建筑的首层、二层或地下层沿着主要人行路径的两侧应布置商店、餐馆、健身房和健身设施、艺术馆、文化设施、博物馆或者社区图书馆等社区公共用途。

专项&详细控制规划关注的5个方面

特殊和详细控制规划（Special &Detailed Control Plan）中公园水体控制（新加坡河片区）

特殊和详细控制规划（Special &Detailed Control Plan）中活力激发规划（新加坡河片区）

特殊和详细控制规划（Special &Detailed Control Plan）中拥地住宅定界（新加坡河片区）

城市设计导则：新加坡为市中心区的11个片区（城市重点片区）制定了针对性的城市设计导则，各片区的控制要点各有侧重，通过城市设计导则进行三维的空间要素管控。梳理11个片区的设计导则的控制内容主要包括了功能与建筑形式、立体步行系统、公共空间与活力、城市夜间照明和其他控制类型等。这些导则类似于一个法规合集，不是一次编成的，可以随时根据需要增加或更改②。

新加坡市中心区11个城市设计导则控制区（黑粗线区域）

市中心区11个导则控制区主要控制要素③

3. 管理要点：

以叠加到法定规划中的形式落实设计要素。在政府主导的设计控制框架下，私人开发不仅要遵循区划的基本要求，还要满足城市环境美学的要求并协同建设城市公共系统。专详规划确立的公共系统直接落实到总规的用地或管控边界中。而各个片区的城市设计导则以打包叠加的方式与总规形成共同的控制要求，下一步各片区导则将被拆分传导到政府土地出让阶段针对具体地块的竞标技术条款的要求中去。

第三层级

开发控制中的城市设计

在规划实施阶段，竞标技术条款（土地出让条件）和开发控制手册中包含了多方面的城市设计要求。

1. 竞标技术条款：

在新加坡政府地块租售（GLS）阶段，开发商只有满足了竞标技术条款的土地出让要求才能顺利获得土地，竞标技术条款中包含了转化到地块深度的城市设计要求。新加坡认为在土地租售阶段编制竞标文件是与开发商交流的最为首要的形式④。

竞标技术条款通常包含了包含了建筑设计形式、街道景观、屋顶景观、步行网络、车行系统、公共空间、树木和景观、夜景亮化及其他要求等规划设计控制要求，并在表达中区分了强制性和引导性要求，被纳入土地出让条件的城市设计控制要求丰富全面且具有可操作性，这些要求被转换为地块控制图，使城市设计意图传达更准确。在开发控制过程中，这些控制要求是审批的依据之一。

新加坡竞标详实的技术条款文件

新加坡地块售卖竞标技术条款中的城市设计要求（以Central Boulevard为例）

新加坡地块售卖竞标技术条款中的城市设计要求（以Central Boulevard为例）

2. 开发控制手册：

是通则性管理的规范文件，包含了非住宅项目开发控制手册、住宅项目开发控制手册和建筑面积手册。其中前两者是指导开发商的一般性规划设计要求和审查依据。建筑面积手册除了对建筑面积进行核查外，还是对于响应引导性公共开发（步行道、公共艺术、首层活力激发等）进行额外的建筑面积奖励的规范。

新加坡开发控制手册 ( 非住宅项目开发控制、住宅项目开发控制和建筑面积手册 )

3. 管理要点：

一方面以开发控制手册的形成城市开发的通则性规范文件，阐述了城市设计控制的要点与审查细节；同时将总规中的城市设计导则控制要素与控制要点直接落实到地块出让条件中，形成具体的竞标技术条款文件包，成为地块设计的必备前置性条件。

城市设计的管理方式

除新加坡城市规划体系中各阶段的城市设计内容，新加坡的城市设计管控体系还具有以下方式：

1. 管控特征：

新加坡城市设计非法定规划，但其城市设计思维和控制要素通过叠加整合到法定规划中，并在各环节顺利传导一直到土地出让要求阶段，是一个连续的行政过程。

“正三角”传导方式：从概念规划阶段的设计理念和要素引导性传导，到总体规划和开发控制阶段的设计要素的细化和强制性引导，城市设计要求的管理内容和管理强度都呈现出“正三角”式递增。

正三角递增传导方式

通则化管理+个性化管理：开发控制手册是以通则形式形成开发控制的一般性规划设计要求，中心区城市设计导则和土地竞条款文件则是从片区和地块角度出发提出个性化的控制要求。新加坡针对特殊化地区还成立了城市设计专项机构进行个性化管理，例如为了重点打造乌节路地区，成立了特殊性法定机构乌节路开发委员会来负责制定、管理和公示乌节路乌节路片区的城市设计。

2. 管控平台：

一张图（One Map）公共信息平台+电子审批系统：新加坡通过一张图（One Map）公共信息平台以总体规划区划内容为核心，叠加入专详规划和城市设计导则，包含了全域、分区、街区和宗地深度信息，便于精细化管理和规划设计动态追踪覆盖。其电子审批系统可以满足90%的项目在一个月内完成总规个案调整④。

 新加坡一张图（One Map）

3. 管控机制：

双信封机制：通过推行双信封制度将投标者的开发方案和标价分离，只有满足了开发规划设计要求的项目再进入价格审议，以此保证规划设计的品质可以在开发建设中得以实现。

沟通机制和豁免机制：设立开发草拟申请程序（Outline Application），当土地开发者或土地所有者不清楚或者希望突破总体规划和城市设计导则的要求时，可以通过其就开发的主要事项获得原则性许可（ProvisionalPermission，PP）和进一步规划设计要求，允许开发者在设计前期主动进行必要的沟通。

通过豁免机制审议不能满足规划设计导则要求的个案，如果开发者提供的详细方案在不满足导则限制的情况下更好的落实了用地的公共价值，则可以豁免其不按照导则限制。城市设计导则是不一定保证最好的方案，保障不产生最坏的情况的一种设计逻辑，有时导则的刚性会限制设计的发挥，豁免机制是一种平衡导则的刚性与弹性，保证方案更优的解决方式。

激励机制：新加坡为鼓励私人开发积极响应政府要求，通过建筑计算面积（GFA）和现金激励两种有效方式激励开发商在艺术装置、建筑照明、高层建筑绿化景观补偿和建筑地下连廊等方面进行更多创新。并在导则中详细规定了奖励建筑面积的计算和管理办法，通过奖励更多的建筑面积，开发商在相应方面义务提升城市公共空间品质，GFA也是对开发商进行鼓励的最有效方式。

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城市设计延伸阅读 ：

作者 | 傅一程

中规院深圳分院规划研究中心

本文结合了中规院深圳分院与新加坡邦城规划顾问公司（SCP）合作的项目《龙岗与新加坡城市规划管理体制机制对比研究》（项目参与人：朱荣远、王泽坚、赵迎雪、朱枫、史相宾、程崴知等）的相关研究，感谢项目组提供的研究成果和基础资料。

参考文献：

①陈晓东.城市设计与规划体系的整合运作——新加坡实践与借鉴[J]. 规划师,2010,(02):16-21.

②、④陈晓东.耦合城市开发程序的新加坡城市设计控制体系[J]. 规划师,2013,(02):93-98.

③陈可石,傅一程. 新加坡城市设计导则对我国设计控制的启示[J]. 现代城市研究,2013,(12):42-48+67.

⑤龙岗与新加坡城市规划管理体制机制对比研究 中国城市规划设计研究院深圳分院，新加坡邦城规划顾问公司（SCP）

⑥主要资料来源于新加坡重建局（URA）：https://www.ura.gov.sg/uol/

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